Foreign Affairs: Украина не может сохранить территорию и суверенитет одновременно
Владимир Зеленский поставил на кон свое президентство, обещая закончить войну против российских сил на Донбассе так, чтобы это не развалило Украину и не открыло путь для еще большего вмешательства России. Это очень амбициозная цель. По условиям Минских соглашений, которые должны завершить войну, защитить украинский суверенитет и восстановить территориальную целостность страны почти невозможно.
Об этом на страницах Foreign Affairs пишут эксперты Council of Foreign Relations Томас Грэм и Джозеф Хабермэн. За последние шесть лет война на Донбассе унесла жизни более 13 тысяч человек и заставила переехать еще 1,5 миллиона. Украинское правительство согласилось на Минские соглашения в разгар боев в конце 2014 и начале 2015 годов под чрезвычайным давлением кровопролития.
Договоренности гарантируют двум самопровозглашенным «республикам» на Донбассе так называемый «специальный статус», который будет означать фактическую автономию в составе Украины. Таким образом, эти регионы так и останутся отделенными от всей страны. Более того, соглашения предполагают, что они проведут местные выборы до того, как центральное правительство восстановит контроль над восточной границей с Россией.
Проведение таких выборов без закрытия границы и без вывода российских сил позволит боевикам у власти запугивать избирателей или фальсифицировать результаты. Более того, это откроет дорогу для продолжения российского военного присутствия в регионе. Москва сможет проследить за ходом выборов, на которых для нее много поставлено на кон. Наделение сепаратистских регионов уникальной властью усилит разногласия внутри страны и может еще больше сломать ее и без того хрупкое политическое единство. Вредные силы внутри Украины под наблюдением воинственного соседа смогут использовать расколы, чтобы подорвать суверенитет страны, а также все ее попытки построить современное либеральное государство.
Зеленский пытался избежать всего этого, приняв законодательство о децентрализации. Его план может наделить Донбасс большим контролем в вопросе местных дел, таких как языковая политика, образование и работа полиции. Но лишь в рамках более широкого распределения власти по всей стране. Регион таким образом получит определенные автономные полномочия, но только такие, которые будут и у остальных регионов.
И чтобы гарантировать честность местных выборов на Донбассе, Зеленский отметил, что они будут проведены только после того, как Киев восстановит свой контроль над украинской границей с Россией, а российские войска будут выведены с украинской территории. К сожалению, по мнению авторов, эти его усилия были разбиты российской непримиримостью и западной бездушностью.
В декабре 2019 года Зеленский провел в Париже встречу с президентом России Владимиром Путиным, президентом Франции Эммануэлем Макроном и канцлером Германии Ангелой Меркель в так называемом «нормандском формате», который был создан в 2014 году для переговоров о завершении войны на Донбассе. Зеленский поехал домой с совместным заявлением, в котором описывались шаги по деэскалации, среди которых было разведение сил на линии разграничения и широкий обмен заключенными. Но никакого прогресса в определении послевоенного политического решения не было. Путин до сих пор цепляется за положения Минских соглашений, а Макрон и Меркель не предложили Зеленскому поддержку в его попытках исправить договоренности.
Авторы считают, что Киев не может рассчитывать на помощь западноевропейских посредников, которые отдают предпочтение быстрому решению и недовольны медленным темпом прогресса. Более того, некоторые западные лидеры, в частности Макрон, очень хотят улучшить отношения с Россией. Они не собираются усилить давление на Москву, чтобы заставить ее отступить. Они скорее рассматривают непреклонность Украины как наибольшее препятствие для мира и давят на Киев, требуя сдаться.
Без маловероятного и драматического сдвига в глобальной политике, который бы изменил или позицию Путина, или западное нежелание усилить давление на Москву, Зеленскому не стоит ничего ожидать от следующей встречи в Нормандском формате, которая может состояться в апреле. Киеву просто не хватает рычагов влияния и внешней поддержки, чтобы добиться уступок от Москвы. При таких условиях Зеленский будет рассматривать альтернативы.
У президента Украины есть две широкие возможности. Первая – это крупная сделка, широкое взаимопонимание с Россией, которое бы выходило за пределы Донбасса и включало бы другие элементы украинского конфликта, такие как аннексия Крыма. Вторая – это полный отказ от усилий, нацеленных восстановить суверенитет над Донбассом. Каждая из этих стратегий имеет свои преимущества и недостатки.
Крупная сделка будет выходить за пределы нынешней войны на Донбассе. Более широкий украинский кризис затрагивает ряд связанных между собой проблем, таких как статус Крыма, будущая роль НАТО в Восточной Европе и широкие отношения России с Западом. Все это может быть включено в соглашение. Если Зеленский выберет этот подход, он может предложить отказ Киева от амбиций вступить в НАТО в обмен на тесные отношения с США в сфере безопасности. Такой шаг позволит ослабить московскую озабоченность геополитической ориентацией Украины. Также Киев предложит формальное признание российской аннексии Крыма в обмен на полный выход Москвы из Донбасса, восстановление украинского контроля над восточным рубежом и интеграцию Донбасса без специального статуса. Запад отменит санкции против России и предложит Украине большую помощь в восстановлении включительно с проведением важных политических и экономических реформ. Такая крупная сделка вытеснит Минские соглашения.
По второму сценарию Киев признает, что в ближайшем будущем добиться окончания войны на Донбассе на приемлемых условиях не удастся. Усилив линию разграничения, которая отделяет оккупированные территории от подконтрольных правительству, сделав шаги для сокращения интенсивности боев, Киев в одностороннем порядке заморозит конфликт. Правительство сможет направить свои ресурсы на развитие регионов, которые оно контролирует, чтобы сосредоточиться на развитии украинской экономики, укреплении институтов и построении устойчивого либерального государства. Такой подход предотвратит или отложит трудности интеграции региона, который был радикализован за шесть лет российского правления. Такое положение вещей не вечно. Киев может повторно оценить свои возможности с изменением условий, как в Украине, так и на оккупированных территориях.
Оба сценария имеют недостатки. Крупная сделка будет требовать согласие Москвы, которое не гарантировано. Киеву понадобится поддержка европейских партнеров и США. Европейцы, скорее всего, согласятся на большинство, если не все элементы такого соглашения. Но мощные антироссийские силы в США, скорее всего, будут против появления соглашения между Киевом и Москвой, в котором украинская сторона откажется от Крыма или членства в НАТО.
Во втором сценарии мнение России не так уж важно. Теоретически Киев может отрезать от себя Донбасс без московского согласия. Но Кремль все равно может давить на украинскую сторону, чтобы заставить ее взять на себя ответственность за население на оккупированных территориях, выпрачивая им пенсии, например. Москва будет ругать Киев за то, что он «покинул своих граждан», но это мало отличается от нынешней ее позиции.
Оба сценария столкнутся с мощным сопротивлением со стороны националистической ветви украинского гражданского общества. Будучи президентом страны, недовольное население которой за последние 15 лет устроило две революции, Зеленский не может игнорировать вероятность, что его выбор относительно Донбасса приведет к вспышке народного протеста. Привлекая гражданское общество к сотрудничеству, он может построить народную легитимность для любого подхода, который он выберет.
Учитывая негибкость России и нежелание Запада вмешиваться, Украина, скорее всего, останется неспособной создать приемлемые условия мира, которые бы защитили и украинский суверенитет, и территориальную целостность. На самом деле, преследование обеих этих целей очень вероятно уничтожит перспективы достичь каждую из них. Это сделает Киев более привязанным к Москве. При этом у него не будет контроля над восточными регионами, не говоря уже о Крыме.
Такое положение вещей может быть не простым, но такова реальность. Зеленскому придется сделать выбор. Учитывая ряд сил, с которыми ему приходится бороться, и отсутствие поддержки за границей, ему стоит выбрать ту стратегию, которая лучше всего служила бы защите суверенитета. Даже если это будет означать поступиться территориальной целостностью. Хотя оба описанные выше сценария предполагают, что Украине придется пожертвовать частью контроля над признанными миром территориями страны, они также дают Киеву больший суверенитет над регионами, которые он контролирует сейчас. Закрепляя и усиляя этот суверенитет, украинское правительство сможет продолжить строить современное, процветающее и либеральное государство. Как и в случае отдельных людей, для стран начать жить лучше – это лучшая месть.
